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记者丨郭聪聪
日前，十四届全国人大常委会第十九次会议对《银行业监督管理法（修订草案）》（下称《修订草案》）进行了审议，并正式向社会公开征求意见。
这是该法自2004年施行以来最大规模的一次修订，业内普遍认为，此次修订并非简单条款修补，而是针对银行业内外部环境深刻变化、金融风险形态日益复杂的新形势，进行的一次系统性修订。
具体内容上来看，草案从现行52条大幅扩充至80条，从监管范围、风险处置、消费者保护、法律责任等维度进行全方位修订，旨在应对银行业内外部环境的深刻变化，填补监管空白，提升监管效能。
本文结合多位业内专家的专业视角，围绕《修订草案》的核心修订内容，厘清其背后的监管逻辑与实践价值。
一、《修订草案》如何强化股东、实际控制人监管？
实践中有的银行业机构的主要股东、实际控制人不当越位、干预经营，甚至虚假出资、抽逃资本，搞不当关联交易和利益输送等情况，为加强银行业金融机构股权管理，本次《修订草案》落实中央金融工作会议关于穿透式监管的要求，进一步延伸监管链条，将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前、事中、事后全流程监管制度。
上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚分析道：“本次修订法案的一个重要变化就是，监管关注的重心，正从‘只盯住持牌机构’逐步延伸到‘围绕机构运行所依赖的关键关系与关键环节’。因此，《修订草案》将理财公司、消费金融公司、汽车金融公司、货币经纪公司等纳入列举范围，使法律适用对象与当前持牌体系更一致。这样做的直接意义是统一监管依据、减少适用争议，也为监管资源配置与检查边界提供更明确的法律坐标。”
与此同时，《修订草案》明确主要股东、实际控制人准入标准，强化穿透审查。新增主要股东、实际控制人文件报送、股权披露相关要求。增加自有资金出资等义务规定，严厉打击违规关联交易、抽逃出资等违法行为。
“银行业风险案例表明，公司治理失灵往往是最难修复、破坏性也最大的风险源头。很多问题并非起于某一笔业务，而是来自股东端的不当干预、关联交易与利益输送、抽逃出资或虚假出资等。” 曾刚强调，本次修订的关键着力点，是将股东监管打造为 “制度化、工具化、可执行化” 的完整闭环。
中国法学会银行法学研究会会长王卫国进一步解读，《修订草案》在三个方面突出了对金融机构股东的监管。
“一是在机构准入、变更环节，规定机构设立时对主要股东、实际控制人的条件审查，将主要股东、实际控制人的变更规定为法定审批事项。二是在行为规范环节，注重“穿透式监管”。除了新增规定股东的出资义务，还增加了主要股东股权信息报告义务。同时，规定了他们按照监管部门要求提供有关文件、资料、数据的义务。三是在监管措施环节，专门规定了对股东的强制监管措施。”
二、《修订草案》如何完善风险处置和市场退出机制？
风险处置机制的系统化完善成为本次修订的重中之重，中央金融工作会议对健全常态化风险处置机制提出了明确要求。“应对金融危机的制度建设，必须首先着眼于对机构风险的识别、预警、化解和处置。”王卫国强调。
为切实填补银行业风险处置和市场退出的立法空白，《修订草案》主要从以下几个方面完善机制：
建立健全早期纠正硬约束机制，授权监管部门对银行业金融机构风险隐患采取早期纠正措施。
完善风险处置框架，就促成重组、整顿、接管、撤销等风险处置方式作出系统性安排，明确监管部门可以根据机构风险状况、金融市场环境灵活采取不同的处置措施。
坚持市场化法治化原则，进一步细化各类处置方式适用情形，丰富监管工具箱，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。
曾刚指出，风险处置机制的核心在于解决 “风险来了怎么办、能否更早介入、代价能否更小”三大问题。本次《修订草案》以更清晰的法定授权为核心，推动处置手段从末端单一走向分层衔接。
他进一步分析，《修订草案》对风险处置手段的优化主要体现在三方面：
其一，丰富强制措施并扩大适用依据。新增或细化限制暂停部分业务、限制分红、限制支付报酬福利等措施，便于根据风险程度实施“降速、止损、纠偏”，避免处置陷入“要么放任、要么接管”的两极；
其二，新增整顿机制，丰富风险处置机制。当机构出现监管指标异常波动、经营管理恶化等重大风险隐患时，可采取强制措施并派出整顿组，对关键经营活动实施监控，把处置窗口前移，在风险可控阶段介入以降低处置成本；
其三，细化接管制度与后续衔接。明确接管组职责、接管期间可采取的处置措施，并完善行政处置与破产程序对接，极大丰富了处置方式，提升处置的规范性与可预期性。
三、《修订草案》如何加强消费者保护？
《修订草案》坚持以人民为中心的价值取向，坚决落实党和国家机构改革要求，结合消费者权益保护监管工作实践经验，完善银行业消费者权益保护监管体系。
一方面，明确国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的消费者权益保护工作实施监督管理，指导依法设立银行业消费纠纷 【下载黑猫投诉客户端】调解组织，为消费者保护工作提供上位法依据。
另一方面，进一步完善银行业金融机构行为监管规则，细化银行业金融机构消费者保护义务，详细列举机构和从业人员不得开展虚假宣传、违规收费等禁止性行为，推动构建公平公正的市场环境。
“这些规定直接关系到消费者的财产安全和信息安全。”曾刚表示。
他进一步分析道，在消费者保护方面，《修订草案》新增专门条款，规定银行业监督管理机构对银行业金融机构的消费者权益保护工作实施监督管理，保护消费者合法权益。监管机构指导设立银行业消费纠纷调解机构，这为建立多元化的金融纠纷解决机制提供了法律依据。
在从业人员监管方面，新增了从业人员的禁止行为条款，明确规定从业人员不得虚假宣传或者误导宣传，欺骗存款人和其他客户；通过违规收费、截留资金等方式，侵犯存款人和其他客户合法权益等。
四、《修订草案》如何体现强监管严监管要求？
近年来，银行业违法违规活动日益复杂。为提高行政处罚震慑力，《修订草案》聚焦造成重大金融风险的“关键人”、影响金融稳定的“关键事”、破坏金融市场秩序的“关键行为”，进一步完善行政处罚规则，坚持罚没并举，对违法所得依法予以没收，同时提高罚款金额，加大倍数罚的幅度，切实扭转金融违法成本低、“罚不及损”、“罚不及得”等情况，督促机构合规经营，有力提升监管有效性。
针对金融违法成本偏低、“罚不及损”等问题，《修订草案》衔接新《行政处罚法》，坚持罚没并举，明确对违法所得予以没收，并大幅提高罚款金额和倍数罚幅度。责任追究对象也从机构延伸至从业人员、主要股东及实际控制人。
清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任周道许指出，《修订草案》的核心亮点之一是 “显著提高违法成本”，具体体现在两大维度。
其一，大幅提升惩戒力度。衔接新《行政处罚法》，明确“没收违法所得”与罚款并处的原则。对违法本法的行为，罚款数额上限和倍数处罚普遍大幅提高。
其二，扩大法律责任覆盖面和处罚对象。不仅加大对机构的处罚，更强化对人员的追责。新增对从业人员、主要股东及实际控制人等专门罚则。
目前，《银行业监督管理法（修订草案）》正在公开征求意见中，征求意见期限时间为2025年12月27日至2026年01月25日，公众可通过官方指定渠道提交建议。
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